CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 1

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

  1. Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca
  2. La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas
  3. Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas
  4. La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas
  5. La gestión de las intervenciones en una cuenca
  6. Conclusiones

Analisis de Factores críticos Asociados a la Creación de Organismos de Gestión de Recursos Hídricos por Cuenca en América Latina y el Caribe (3)

1. Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca.

Las organizaciones de gestión de cuencas o por cuencas que se crean en la región de América Latina y el Caribe se orientan casi exclusivamente a la gestión de los recursos hídricos presentes en la cuenca. A pesar de ello en general casi todas las organizaciones creadas para gestión del agua por cuencas no se les designan como organizaciones de recursos hídricos por cuencas (consejos de recursos hídricos por cuenca, comités de recursos hídricos por cuenca y otros) si no tan solo como  “organizaciones de cuencas” tales como los consejos de cuenca y las agencias de cuenca.

Ello crea confusiones para aquellos que consideran que las organizaciones de cuenca deben ocuparse además del agua, de todos los recursos naturales presentes en la cuenca e inclusive del medio ambiente. Seria por lo tanto recomendable que una organización de recursos hídricos por cuencas, creada al amparo de una ley de aguas, se denominara “Organización de gestión de Recursos Hídricos por Cuenca” con el fin de evitar confusiones y sobre todo evitar conflictos con las autoridades elegidas para gobernar sobre los territorios delimitados por razones políticas administrativas.

(1) Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundación Chile. axeldouro@hotmail.com , adourojeanni@fundacionchile.com

(2) Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 – Foz del Iguazú (Paraná – Brasil)

(3) Este documento reemplaza el denominado “ANALISIS CRITICO DE LA CREACION DE ORGANISMOS DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE” que fue circulado recientemente.

La creación de una organización de recursos hídricos por cuenca, orientada principalmente a la gestión del agua, crea muchas expectativas entre los actores que habitan las cuencas donde dicha organización va a operar, sobre todo en aquellos autores que son mas afectados por las intervenciones ya efectuadas o que están preocupados por las que se van a realizar, en la cuenca. Los que creen en estos sistemas piensan, con justicia, que una organización de recursos hídricos por cuencas ayudará a prevenir, mitigar, corregir y solucionar los problemas y conflictos que los afectan.

Los actores interesados van desde aquellos que se sienten perjudicados por la forma de distribución del agua y desean que exista una mejor equidad en la distribución, de los ambientalistas que desean que se cumplan las leyes ambientales en forma mas rigurosa hasta los habitantes de los centros urbanos que están interesados en la calidad del agua que consumen o, las mineras que desean obtener agua para sus centros de explotación, entre muchas otras aspiraciones.

Cuando estas aspiraciones no se cumplen, porque una organización de recursos hídricos por cuenca no es capaz de cumplir sus roles, todo el sistema pierde credibilidad y muchas veces colapsa antes de poder demostrar su valía. (Ver Recuadro) 4. La recuperación de la credibilidad para que una organización y organismo de gestión de recursos hídricos por cuenca pueda operar adecuadamente toma mucho tiempo. Por ello es importante que su creación y consolidación se haga en forma adecuada y con pleno apoyo del estado y de los actores que forman parte de las organizaciones de recursos hídricos por cuenca.

Debido a la variedad de acciones y actores, que afectan las cuencas de captación y el agua, es imperiosa la necesidad de crear sistemas de gestión que sean capaces de responder al desafío que significa lidiar con infinidad de intervenciones que afectan el sistema hídrico natural y construido dentro del territorio de una misma cuenca.

La creación de sistemas de gestión de recursos hídricos por cuencas es por lo mismo un asunto complejo. En principio significa crear intereses y capacidades para gobernar sobre territorios delimitados por razones naturales que se cruzan con las jurisdicciones de los gobiernos ya establecidos (sobre todo si se crean como organizaciones de gestión por cuencas). Más aún significa que forma parte de una descentralización real de atribuciones desde el centro hasta las cuencas, tema que no siempre es visto como lo más apropiado.

(4) NOTA: En Marzo del 2009 se promulgó una nueva Ley de Aguas en el Perú (Ley 29338) que, entre otros cambios, crean los llamados Consejos de Cuenca bajo una estructura diferente aún sin operar. Ley 29338, SUB CAPITULO IV. CONSEJO DE CUENCA, Articulo 24.- Naturaleza de los Consejos de Cuenca. Denominaciones: Cuando se haga referencia a ”la Ley” o “el Reglamento”, se entiende que se trata de la presente Ley o de su Reglamento. La Autoridad Nacional debe entenderse como Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Consejo de Cuenca como Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca son órganos de naturaleza permanente integrantes de la Autoridad Nacional, creados mediante decreto supremo, a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos. Los Consejos de Cuenca son de dos (2) clases: 1 Consejo de Cuenca Regional, cuando el ámbito de la cuenca se localiza íntegramente dentro de un (1) solo gobierno regional. 2 Consejo de Cuenca Interregional, cuando dentro del ámbito de la cuenca, existen dos (2) o mas gobiernos regionales.

Cuando se presenta la ocasión de elaborar los artículos de una ley de aguas que hacen referencia a la creación de organismos de gestión de recursos hídricos por cuenca ello

no despierta necesariamente mucho apoyo de algunos actores cuando perciben las implicancias que genera la participación publico-privada en las decisiones y el darle atribuciones a los actores locales que podrían ir contra los intereses del centro.

Por otro lado varios de los legisladores que debaten las nuevas leyes de agua en América Latina parecen no comprender dicha complejidad, aun cuando estén a favor de las propuestas, cuando llega el momento de debatir los capítulos que hacen referencia a los consejos de cuenca o equivalentes.

Por ejemplo se ha encontrado que en varias situaciones los legisladores:

1.  No tienen claro lo que es una cuenca, cómo se determinan sus límites, cuáles son las interacciones que ocurren en una cuenca y que hacen diferentes a este territorio de otros y por lo tanto por que se requiere crear un sistema especifico de gestión de dichos territorios.

2. No tienen en claro el tipo de roles que debe desempeñar un organismo de recursos hídricos por cuenca y cuales deben ser sus atribuciones para que pueda cumplir con ordenar las intervenciones en la cuenca.

3. No tienen claridad sobre la diferencia entre un consejo (o equivalente) de cuenca (que está a cargo de todo el territorio y recursos de una cuenca, incluyendo el agua) de un consejo de agua de una cuenca (que está solo a cargo de la gestión de los recursos hídricos).

4. Tampoco diferencian la terminología  de lo que en la practica se conoce como manejo de cuencas (watershed management), (que implica actuar sobre la forma como la cuenca cosecha de agua) de lo que es la gestión de los recursos hídricos de una cuenca (water resources management) 5, (que son acciones sobre el agua ya cosechada por una cuenca).

5. No diferencian lo que es el grupo de actores que intervienen en una cuenca y que se reúne  solo periódicamente, (bajo alguna denominación tal como consejo, directorio, comité, mesa, parlamento, etc.) del grupo de profesionales contratados en forma permanente y que deben conformar la agencia de la cuenca cuya misión es apoyar a un consejo de cuenca 6.

5 Las intervenciones que se realizan en una cuenca tienen dos grupos de impactos principales (ver documento sobre “Los desafíos de la gestión integrada de cuencas y recursos hídricos en América Latina y el Caribe” distribuido por la REDLACH, noviembre 2009).

1. El primer grupo de impactos es sobre la capacidad y forma de cosecha de agua de la cuenca, la forma de regulación natural  e intervenida de la descarga, los efectos en la calidad del agua cosechada, la capacidad de retención de agua en forma natural y como se altera, la velocidad de escurrimiento y los cauces, la proporcionalidad entre el porcentaje de agua que escurre sobre y bajo la superficie. Los impactos son causados por las alteraciones que se producen en la superficie de la cuenca por la ocupación del territorio y la alteración de la cobertura (esto se trata con acciones de manejo de cuencas (water resources management).

2. El segundo grupo de impactos es sobre el agua ya cosechada por la cuenca. Estos impactos se deben a las acciones que se ejecutan para captar el agua, de regularla,, de encauzarla, de almacenarla, de usarla, de transportarla, de tratarla, de drenarla y en general de manipularla para aprovecharla de diferentes maneras y en diferentes lugares. (Esto se trata con acciones de gestión del agua por cuencas (water resouces management).

6 De hecho en varios anteproyectos de ley las agencias de cuenca ni siquiera son coordinados. Lo que se hace es que sean los funcionarios públicos de las dependencias ya establecidas para gestionar el agua a los que se les asigna las tareas de secretaria técnica  de los consejos, sin darles mas recursos para ejecutar las nuevas tareas. Las agencias de cuencas sin acceso a recursos financieros, personería jurídica y capacidades operativas pierde su efectividad.

6. Conforman listas de actores  que deben participar en los consejos (o equivalentes) sin determinar porcentajes de representantes de cada sector (publico, privado y sociedad civil) que deben estar representados y como a veces indican que solo deben ser del sector publico.

7. Presumen que todo el sistema de gestión de cuencas puede funcionar sin financiamiento especifico ni disponer de agencias técnicas de apoyo, que basta la voluntad de los actores para reunirse y llegar a acuerdos.

8. Se les asigna (a los consejos o equivalentes) tareas tales como formular planes de Gestión Integrada de Cuencas o Recursos Hídricos sin otorgarles los recursos, ni los poderes ni protocolos para hacerlo.

9. Se pretende que haya participación plena, coordinaciones, acuerdos y consejos pero no se precisa como se van a lograr tales objetivos (por ejemplo como lograr que los campesinos mas pobres y alejados puedan costearse su asistencia a las reuniones de un consejo de cuenca).

La lista de omisiones en las leyes de creación de organismos de recursos hídricos por cuenca es larga pero fácilmente corregible si hay la voluntad de hacerlo. Las omisiones mas frecuentes ocurren durante el proceso de elaboración y redacción de las leyes y de los reglamentos que crean dichas organizaciones. Algunas omisiones son hechas con una intencionalidad por otras son por simple desconocimiento, falta de manejo de la terminología y carencia de experiencia sobre el rol que deben desempeñar dichas organizaciones.

El presente trabajo analiza solo algunas falencias y sus consecuencias y forma de remediarlas. Forma parte de otros analisis que serán presentados en un libro en proceso de elaboración.

Recuadro

ECUADOR, DECRETO Nº 1088: REORGANIZACION DEL CONSEJO NACIONAL DE RECURSOS HIDRICOS MEDIANTE LA CREACION DE LA SECRETARIA DEL AGUA. Rafael Correa Delgado. PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA

Art. 3.- La secretaria Nacional del Agua tiene la finalidad de conducir los procesos de gestión de los recursos hídricos de una manera integrada y sustentable en los ámbitos de cuenca, micro cuenca o demarcaciones hidrográficas e hidrogeológicas de acuerdo a la Ley de Aguas, su reglamento y demás normas conexas vigentes relacionadas con los recursos hídricos superficiales y los acuíferos en el Ecuador.

PERU, LEY 29388 AGUAS PERÚ, SUB CAPITULO IV, CONSEJO DE CUENCA

Artículo 24.- Naturaleza de los Consejos de Cuenca: Los Consejos de Cuenca son órganos de naturaleza permanente integrantes de la Autoridad Nacional, creados mediante decreto supremo, a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos.

Denominaciones

Cuando se haga referencia a “la Ley” o “el Reglamento”, se entiende que se trata de la presente Ley o de su Reglamento. La Autoridad Nacional debe entenderse como Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Consejo de Cuenca como Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca.

VENEZUELA. LEY DE AGUAS (Documento Oficial Nº 38.595 del 2 de enero de 2007)

Articulo 34

Los Consejos de Cuenca Hidrográfica tendrán a su cargo las funciones referentes a la elaboración, aprobación, ejecución y supervisión de la propuesta del Plan de Gestión Integral de las Aguas de la respectiva Cuenca Hidrográfica; así como las correspondientes a los Consejos de Región Hidrográfica que le sean atribuidas en el Decreto de creación.

Sección Sexta

De las Secretarias Ejecutivas del Consejo de Cuenca Hidrográfica. Designación y funciones.

Articulo 35

Cada Consejo de Cuenca Hidrográfica contará con una Secretaria Ejecutiva que estará acargo del ministerio que ejerza la Autoridad Nacional de las Aguas y será la encargada de coordinar la elaboración y ejecución del Plan de Gestión Integral de las Aguas, de la correspondiente Cuenca Hidrográfica.

URUGUAY : TEXTO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL APROBADO EL 31 DE OCTUBRE DE 2OO4.

ARTICULO 47

Agréguese:

El agua es un recurso natural esencial para la vida.

El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales.

1) La política nacional del Aguas y Saneamiento estará basada en:

a) el ordenamiento del territorio, conservación y protección del Medio Ambiente y la restauración de la naturaleza.

b) la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos naturales y la preservación del ciclo hidrológico que constituyen asuntos de interés general.

Los usuarios y la sociedad civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas.


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