CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 2

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

  1. Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca
  2. La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas
  3. Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas
  4. La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas
  5. La gestión de las intervenciones en una cuenca
  6. Conclusiones

2. LA CREACION DE ORGANIZACIONES DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA EN LAS REFORMAS DE LAS LEYES DE AGUAS

¿Cómo crear organismos de gestión de recursos hídricos por cuenca para que sea efectivo? ¿Basta con poner en ley que el enfoque de gestión del agua será de “integrado” y “por cuencas”? Que considerandos debe incluirse en una ley y en los reglamentos de creación de un organismo de gestión del agua por cuenca, o de cuencas, para que este objetivo se cumpla? (7)

En América Latina prácticamente TODOS los países (ver cuadro) consideran que la gestión de los recursos hídricos debe ser integral y sustentable y que las cuencas son territorios adecuados para lograr tales metas con participación de los actores (8). Inclusive en algunos casos se considera que las cuencas deben ser la base para realizar acciones de gestión ambiental lo que va más allá de la gestión del agua. Consecuentemente han considerado, en sus proyectos de reformas en sus leyes de aguas, capítulos que consideran a las cuencas como base de gestión del agua del ambiente o ambos.

Dos países de la región fueron los primeros en incorporar en sus nuevas leyes nacionales de agua la necesidad de crear organizaciones de recursos hídricos por cuenca: México y Brasil. Le han seguido Uruguay (lo incluyó hasta en la constitución) y luego Venezuela y Perú y está ocurriendo lo mismo en Ecuador. Todos estos países han incorporado en sus leyes o anteproyectos de leyes de agua sendos artículos que fijan las reglas de creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca. Algunos países como México ya se han enfrentado alo desafío de crear consejos de cuenca y han logrado avances importantes (9). Inclusive desde la promulgación de la Ley Nacional de Aguas México  esta ley ha sido modificada para mejorar la capacidad de gestión del agua por cuenca. Entre otros han convertido las gerencias regionales de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) en organismos de recursos hídricos por cuenca. Han establecido 26 consejos de cuenca que se encuentran en diferentes niveles de consolidación. Los Consejos de Cuenca de México reciben un apoyo constante de la CONAGUA. Brasil va creando sus comités de cuenca y agencias (agencias de Bacia) a medida que son necesarias aun que, cuando se creó la Agencia  Nacional del Agua (ANA), ya existían organizaciones que oficiaban de comités de cuenca tanto estatales como federales. En Brasil el tema de financiamiento es considerado en las leyes de formación lo que no es tan claro en el caso de la creación de los Consejos de Cuenca del Perú, por ejemplo, y totalmente ignorado cuando se establecieron las Mesas de Agua en Chile.

Al margen de las leyes nacionales, en todos los países de la región hay establecidas organizaciones de recursos hídricos por cuencas desde hace décadas. Estas se han formado bajo diferentes leyes, sean nacionales o regionales, que las avalan y con diferentes fines. Países como Argentina y Colombia fueron pioneros en este tema por ejemplo. Todas estas iniciativas cubren una enorme gama de temas, desde la gestión de grandes cuencas transfronterisas, cuencas interjuridiccionales, cuencas provinciales hasta cuencas municipales.

Cada una de estas organizaciones tiene funciones y capacidades operativas diferentes según la ley que les da nacimiento. Algunas se dedican al desarrollo regional, otras al manejo de cuencas, otras a la protección contra fenómenos externos, otras a controlar la calidad del agua, otras a la gestión del agua y las más ambiciosas a la gestión ambiental integral. Cuando carecen de apoyos nacionales que homologuen su accionar, el avance en la instalación y operación de organismos de recursos hídricos por cuenca es muy disparejo dentro de cada país.

Para evitar la consolidación dispareja de las organizaciones de cuenca es por ello recomendable que a nivel nacional se forme un equipo técnico que pueda prestar apoyo permanente a las iniciativas regionales o locales de creación de dichas organizaciones. Igualmente es recomendable que a nivel de universidades de un país se homologuen por lo menos las materias básicas que debe conocer un gestor de cuencas o de recursos hídricos de las cuencas (10)

Otro tema relevante es poder asistir a los nuevos autores que conforman los sistemas de gestión por cuencas:

Con la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas así como la necesidad de considerar aspectos ambientales y sociales hay muchos actores nuevos (11) preocupados en el tema de gestión de cuencas y el agua. Son personas preocupadas, muchos con una trayectoria de defensa del medio ambiente, otros que vienen del sector empresarial o de gobiernos locales. Cada uno de estos nuevos participantes se encuentra enfrentado  a situaciones nuevas o traen expectativas nuevas. Los ambientalistas por ejemplo, que buscan medios para incorporar las dimensiones ambientales en las decisiones, encuentran en las ideas de gestión por cuencas un camino hacia la gestión ambiental. Otros actores nuevos son los alcaldes, congresistas, funcionarios de gobierno y actores locales que de un momento a otro se ven formando parte de un comité de cuenca.

Todos ellos requieren familiarizarse con los conceptos, potencial y roles o atribuciones que debe tener un consejo, comité o mesa de agua. Al respecto hay un largo camino de creación de capacidades de los miembros de las organizaciones de recursos hídricos por cuenca.

Es necesario preparar a los actores locales para que las propuestas y los proyectos que formulan vayan más allá de las buenas intenciones. Las declaraciones y objetivos tales como “fomentar el desarrollo sustentable” o “mejorar la calidad de vida” o “lograr la gestión integrada de las cuencas o de los recursos hídricos” (12) deben ser desglosadas en proyectos concretos. Para materializar dichas aspiraciones se debe indicar cómo hacerlo, con qué financiamiento, quién paga y quién se beneficia, qué banco está dispuesto a aportar los recursos, qué organización es la mas apta para orientar las acciones y la creación de capacidades tiene ese objetivo.

(1) Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundación Chile. axeldouro@hotmail.com , adourojeanni@fundacionchile.com

(2) Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 – Foz del Iguazú (Paraná – Brasil)

(7) Un trabajo por realizar es un analisis comparativo del contenido de los artículos de las leyes que hacen referencia a la creación de dichas organizaciones así como sus reglamentos de operación.

(8) La provincia de Notario en Canadá considera oficialmente a la cuenca como la base para realizar gestión ambiental.

(9) Han creado 26 Consejos de Cuenca los cuales abarcan en su conjunto el total del territorio del país.

(10) En México, como parte del apoyo a la consolidación de los Consejos de Cuenca, la CNA convoco en Diciembre 2002 a los profesores de universidades de todo el país para que intercambien los contenidos de las materias que imparte con relación a la gestión integrada de agua y cuencas. Referencia OMM/PROMMA INFORME 118 Programa de formación de Capacidades en Gerenciamiento de Cuencas y Manejo Integrado del Agua. Informe de Luís García (EUA) Acuerdo de Cooperación Técnica SEMARNAP / CNA – OMM. http://conosur.rirh.net/ADVF/documentos/CONSEJOSCUENCA.pdef

(11) Presidentes de gobierno, funcionarios internacionales, alcaldes, intendentes, religiosos, sindicatos, profesionales de ONG´s, políticos, sociedad civil organizada, ambientalistas, sociólogos, biólogos, antropólogos, etc.

(12) Esta situación, en materia de gestión del agua y las cuencas, contrasta con las décadas previas, décadas en que se formulaban los proyectos hidráulicos por expertos en el tema que tenían claro que su misión era solo abastecer de agua a una ciudad, generar hidroenergía o regar extensas áreas. Eran metas parciales. No elaboraban propuestas tales como }”lograr la gestión integrada y participativa de los recursos hídricos”. Con este enfoque mas estrecho los proyectos hidráulicos se formulaban acompañados de planos detallados, costos, estudios de oferta y demanda de agua y analisis económico y financiero claros. Si bien eran buenos en sus temas, en cambio estos profesionales no tenían percepción clara de los impactos ambientales de las obras que construían y la parte social se limitaba a medir la oferta de agua, energía o hectáreas irrigadas que se habían logrado. Era un enfoque parcial pero altamente efectivo. Falta poder hacer proyectos integrados con esa eficiencia.

(13) En Europa, Australia, Canadá, USA, España, Francia y Nueva Zelanda, además de las experiencias ya logradas en la región, hay excelentes ejemplos de avance en estos temas que deben ser considerados al determinar los atributos de un organismo de cuenca.

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CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 3

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.   Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos  por cuenca

2.   La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.   Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.   La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.   La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.   Conclusiones

3. LOS ATRIBUTOS BASICOS DE UNA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCAS (13)

Para lograr esta meta un sistema de Gestión Integrada de Recursos Hídricos por cuenca debe tener al menos los siguientes atributos:

1. Declaraciones de políticas, con relación a la gestión del agua y las cuencas, estables en el tiempo (políticas de estado y no solo de gobierno) respetando las características y tiempos que requieren los procesos de gestión de cuencas y agua.

2. Leyes y reglamentos de agua que respondan a las necesidades de gestión del recurso y las cuencas y no a las ideologías temporales de gobiernos ni a los caprichos de actores que no conocen el tema.

3.         Una clara diferenciación si la organización es para gestionar cuencas (GIC) o los recursos hídricos (GIRH) de las cuencas o para hacer ambas tareas distinguiendo pero haciendo complementarias las acciones de manejo de cuencas de las de gestión integrada de agua por cuenca.

4.       Organizaciones de gestión por cuencas estables y solidamente constituidas (es decir legalmente establecidas, financiadas, con personal calificado, etc.) de gestión de agua a nivel de cuenca o de gestión de cuencas que permitan reflejar las condiciones locales mediante la participación efectiva de los actores públicos, sociedad civil y privados (y disponer de locales con la infraestructura adecuada a sus fines en cada cuenca (14).

5.            Organizaciones de recursos hídricos por cuenca o de gestión de agua por cuenca (15) que diferencien claramente la parte de lo que es EL CONSEJO de la cuenca o del agua (que puede tener otros nombres como Comité, Mesa, etc.), de lo que es LA AGENCIA de la cuenca o agua (también con nombres tales como agencia, gerencia, secretaria técnica, grupo de trabajo u otro).

6.            Sistema de planificación por cuenca amparados por ley y con protocolos de aprobación basados en el conocimiento y la participación además de sistemas de monitoreo para el seguimiento de la aplicación del plan.

7.            Personal calificado desde los puestos directivos hasta los técnicos, con estabilidad y no sujetos a cambios políticos.

8.            Financiamiento seguro y adecuado, basado en parte en cobranza por el agua.

9. Equipamiento para monitoreo y sistemas de información operativos.

10.       Fiscalización del cumplimiento de las leyes, reglamentos y los acuerdos para lo cual se debe dispones de un equipo de fiscalización operativo (policía del agua en algunos países), con plenas atribuciones para ingresar a los predios.

11.       Apoyo de organismos auxiliares con especializaciones de apoyo a la gestión del agua (en lo social, económico, ambiental, etc.).

¿Cómo determinar si una organización de recursos hídricos por cuencas esta operando adecuadamente?

Los emprendimientos de gestión integrada de los recursos hídricos, para tener éxito, deben cumplir con llenar algunos requisitos claves. El no hacerlo es causa del fracaso de muchas de las iniciativas de gestión integrada de los recursos hídricos, tanto a nivel nacional como de cuencas. Entre la lista de requisitos que se consideran necesarios, por ejemplo, se encuentran los Bench Mark considerados para evaluar el funcionamiento de las comisiones de cuencas de los EEUU de Norte América (16). Algunos de estos Bench Mark (adaptados) son:

a) MECANISMOS DE TOMA DE DECISIONES DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA (17):

–         ¿Existe un mecanismo efectivo de toma de decisiones con información, conocimiento y participación?

–         ¿Se respetan los límites impuestos por l naturaleza y el conocimiento científico y local para poder orientar las intervenciones en la cuenca?

–         ¿Las decisiones se ajustan a las políticas de desarrollo y vinculan los intereses de los actores locales con los intereses regionales y nacionales?

b) OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA

–         ¿Existe una visión y escenarios establecidos por consenso que guían las decisiones con el fin de satisfacer metas económicas, sociales y ambientales?

–         ¿Existe consenso sobre la necesidad de alcanzar metas de gestión integrada de recursos hídricos y de ordenamiento territorial de la cuenca?

–         ¿Los objetivos y las estrategias se encuentran articuladas en un plan debidamente aprobado, financiado y con compromisos aceptados por los actores?

c) FINANCIAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA

–  ¿El costo de la gestión (operación, administración) de la cuenca y de los recursos hídricos es financiado por los actores que se benefician de los recursos de la cuenca?

–    ¿Además de lo anterior reciben otras fuentes de financiamiento así como para la ejecución de proyectos en la cuenca?

–     ¿Se ejecutan estudios costo-beneficio de los proyectos e iniciativas que se ejecutan como apoyo a los procesos de gestión de agua y la cuenca?

–     ¿Se hacen estudios económicos ex ante y ex post de las decisiones de gestión de los recursos hídricos tomadas por la organización de recursos hídricos por cuencas?

–     ¿Se dispone de un sistema de financiamiento así como de cobranzas y de apoyo a los usuarios de la cuenca?

d) OPERACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR    CUENCA

–         ¿La organización opera en forma estable y regular desde su creación, es democrática y cuenta con una adecuada representatividad y asistencia?

–         ¿Las decisiones de la organización son respetadas y tienen credibilidad lograda por resultados de una buena gestión a lo largo del tiempo?

–         ¿La operación de la organización se basa en cumplir metas realizables, son cuantificables y verificables?

–         ¿Los actores que participan en la organización están comprometidos en cumplir con las metas y respaldan la gestión del equipo técnico?

e)     LEGALIDAD Y AUTORIDAD DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCAS

–    ¿La organización de recursos hídricos por cuenca ha sido creada en base a un dispositivo legal sea de nivel nacional o regional y especifica sus roles, autoridad, fuentes financieras y otros pormenores para el adecuado cumplimiento de sus funciones?

–   ¿La organización cuenta con un reglamento de funcionamiento que se enmarca dentro de  la legalidad del país y es además aprobado por los actores que la conforman?

–    ¿Las actividades de la organización se ejecutan en base a protocolos de operación debidamente aprobados?

–     ¿La organización tiene capacidad y autoridad para exigir que se cumplan los acuerdos tomados por ellos así como para hacer cumplir las leyes nacionales que apoyan la gestión de la cuenca (eg. Leyes ambientales)?

f)          PERSONAL DE APOYO TÉCNICO A LA ORGANIZACIÓN

–         ¿La organización dispone de un organismo (secretaria técnica, agencia, grupo técnico u otro) de apoyo que está debida y legalmente conformado?

–         ¿Los profesionales y técnicos que la conformen son de alto nivel, estables en sus puestos con ingresos competitivos?

–         ¿El personal de apoyo no esta sujeto a cambios por variaciones de la política en el país y son seleccionados en sus puestos de acuerdo a sus competencias profesionales?

–         ¿El organismo de la cuenca cuenta con la infraestructura adecuada y sus profesionales tienen a su disposición el equipo necesario para el cumplimiento de sus tareas?

g)        INFORMACIÓN Y MONITOREO

–     ¿El organismo de la cuenca tiene acceso a toda la red o redes de monitoreo  de los recursos hídricos y clima disponible (propias y ajenas)?

–    ¿El organismo de la cuenca es garante de la confiabilidad y calidad de la información que se capte de las redes así como de su continuidad y actualización?

–       ¿El organismo de la cuenca procesa la información, selecciona y opera modelos que permitan interpretar y mejorar el conocimiento de la cuenca?

–   ¿El monitoreo, basado en el uso de indicadores adecuados, sirve para mantener informados a la organización de la cuenca?

h)         CREACION DE CAPACIDADES DE COORDINACION ENTRE LOS ACTORES

–         ¿La organización de la cuenca ha logrado involucrar y comprometer la participación de los principales actores que intervienen en la cuenca?

–         ¿Los actores de la cuenca que participan en forma directa o indirecta con el organismo de la cuenca comprenden sus fines así como los roles que les compete?

–         ¿Los actores comprenden que solo una acción coordinada es la que minimiza los conflictos potenciales entre ellos y con el medio ambiente?

–         ¿Existe un sistema de gestión de conflictos que es aceptado, respetado y utilizado por los actores de la cuenca?

Aptitudes de gestión que debería tener un organismo de cuenca

Acercarse a la comunidad: La clave inicial para establecer un sistema de gestión integrada de cuencas es saber acercarse a los actores que están interviniendo en la cuenca e involucrarlos en el proceso desde su inicio.

Construir credibilidad: Una buena parte de la gestión de una cuenca se basa en convencer a los representantes de los principales actores que intervienen en una cuenca de colaborar entre ellos mismos para realizar estudios, determinar metas, e intercambios, realizar actividades conjuntas. Si hay desconfianza entre los actores ello es difícil de lograr.

Establecer acuerdos y redes de cooperación: Los organismos de recursos hídricos por cuenca no son los que resuelven solos los conflictos o problemas. Los llamados a hacerlo son los propios actores involucrados por las ideas e iniciativas que pueden surgir del grupo técnico del organismo o de ellos mismos. Las alianzas son claves.

Solucionar conflictos: La gestión de cuencas y el agua es en gran medida la gestión de conflictos. Un organismo de cuenca debe estar apto para presentar opciones o alternativas de solución a tales conflictos basándose en estudios fundamentados en el conocimiento de la dinámica de la cuenca, las leyes y los actores involucrados.

Determinar objetivos compartidos o colectivos: La determinación de objetivos o escenarios compartidos por los actores es una condición necesaria para tener éxito en los procesos de gestión integrada. Ello no es facil por cuanto el establecer tales objetivos colectivos genera conflictos con los intereses individuales pero no pueden soslayarse.

Trabajar con las personas que toman decisiones: La gestión de cuencas es un proceso dinámico e interactivo. Los decidores son los responsables de definir las intervenciones en la cuenca y la forma de hacerlo. Incluye propietarios de empresas, funcionarios de ministerios públicos, alcaldes, legisladores, congresistas y autoridades públicas y representantes de comunidades entre otros. Sus decisiones afectan la dinámica de la cuenca por lo que deben participar en las decisiones de gestión de la misma.

Programar acciones a largo plazo: La gestión de cuencas, sobre todo del agua, es una actividad a largo plazo. En general a los actores no les interesa comprometerse con acciones que van más allá de un horizonte que es particular a cada uno. Por ello es necesario que los que tengan metas de corto plazo acepten colaborar con aquellos que tienen otros horizontes de tiempo.

Gestionar territorios que dependen de diferentes escalas y jurisdicciones: En una cuenca hay acciones que se realizan a pequeña escala y a gran escala. Todas estas acciones o intervenciones repercuten en la dinámica de la cuenca y tienen un efecto acumulativo. El desafío es considerar todas estas intervenciones el proceso de gestión y monitoreo de sus resultados.

Conocer la dinámica de la cuenca gestionada: Una de las tareas iniciales de un organismo de cuencas es construir una base de información sobre los actores que intervienen en la cuenca; sus roles, sus problemas, objetivos y visión de sus expectativas; para contrarrestarlos con la situación y potencial de la cuenca y sus recursos, evaluar la situación, diagnosticarla, determinar los obstáculos a ser superados y proponer estrategias alternativas para ello. El conocimiento de los ecosistemas es esencial y no dejar de lado la zona costera influenciada por la cuenca.

Utilizar modelos matemáticos y otros avances científicos: La gestión de cuencas es una actividad compleja. La excelencia técnica científica en las investigaciones y estudios por ello debe ser apoyada y reforzada por la organización. Todo país que desea tomar en serio alcanzar metas de sustentabilidad debe utilizar estos medios. Conocer la biodiversidad, los ecosistemas, los ciclos hidrológicos, el comportamiento del agua subterránea, estuarios, la calidad del agua y otros aspectos es parte del acervo de una nación para valorar lo que tiene. Lo importante es que estas organizaciones establecen el nexo entre el conocimiento científico y las decisiones políticas y empresariales.

Utilizar Sistemas de Información Geográfica : Todo elemento técnico de avanzada para conocer el comportamiento dinámico de la cuenca, los impactos de las intervenciones; los desplazamientos de todo tipo que ocurren en una cuenca, los limites de propiedades, las intensidades de usos y muchas otras opciones, debe ser utilizado para tomar decisiones con información y conocimiento. Los SIG son uno de esos instrumentos.

Conocer las leyes y normas vigentes así como las bases legales de las entidades participantes: Los organismos de gestión integrada de cuenca deben integrar las prioridades nacionales en materia de áreas y ecosistemas protegidos, los estudios de impacto ambiental, las reglamentaciones de ocupación del territorio y las franjas costeras, las normas de prevención de desastres y en general los dispositivos legales vigentes y los que se den a futuro.

Generar en forma constante opciones de solución que permitan mejorar las intervenciones en la cuenca sin menos cabo al medio ambiente: Las opciones que presentan un equipo técnico de un organismo de cuenca deben ser oportunas, precisas, fundamentadas y realistas. Por ello el equipo técnico de un organismo de cuenca debe ser reducido en número pero altamente calificado, con capacidad de ordenar trabajos interdisciplinarios, con permanencia continua en la organización y capacidad de relacionarse con los actores que intervienen en la cuenca.

Calcular los límites que impone la naturaleza: Uno de los aspectos por los cuales se crea estos sistemas es que deben servir para respetar los límites que impone la naturaleza. Es poner a política de los decidores esta información con el fin de balancear aspectos económicos, sociales y políticos con aspectos científicos tales como respetar los limites de contaminación, de carga animal y de usos y explotaron de recursos así como ir adaptándose a los avances tecnológicos.

Hacer un seguimiento y evaluación permanente de la calidad del agua: Uno de los indicadores mas importantes del estado de la gestión ambiental en una cuenca es el nivel de contaminación del agua. Este aspecto es clave para tomar decisiones con relación a la intervención en la cuenca. Un organismo de cuenca debe hacer lo posible por reforzar y apoyar a los encargados de realizar tal seguimiento. Se deben usar parámetros químicos, físicos así como biológicos y aplicarlos a modelos de calidad del agua superficial y subterránea.

Buscar fondos financieros en forma permanente: La búsqueda de financiamiento bajo diversas opciones debe formar parte de las actividades permanentes de un organismo de cuenca. La creatividad para generar proyectos, la credibilidad de la organización, la adecuada sustentación de sus acciones, la posibilidad de otorgar servicios o de cobrar por la aplicación de instrumentos económicos es parte de esta actividad.

Llevar una contabilidad de los efectos de las decisiones del consejo de cuenca (y también de no existir): Esta acción es muy importante y consiste en llevar una contabilidad del efecto de la toma de decisiones en una serie de aspectos que pueden beneficiar o no a los habitantes y actores que intervienen en la cuenca. Esta contabilidad es esencial para justificar la existencia del organismo. Se refiere al ahorro en vidas y recursos obtenido al no construir en una zona que luego se inunda o simplemente en la mejora de la eficiencia de las actividades.

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