CONFERENCIA MAGISTRAL Conclusiones

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI, Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.  Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca

2.  La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.  Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.  La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.  La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.  Conclusiones

6. Conclusiones

La creación y el tipo de organizaciones de recursos hídricos por cuenca, sobre todo orientados a la gestión del agua por cuencas, en los países de la región es muy heterogénea. Los avances logrados en algunos países y casos exitosos en todos los países indican que se esta avanzando en forma positiva. El caso del Brasil es digno de mencionar, ver Anexo II (28). A pesar de ello es evidente que aun hay mucho que se debe mejorar, comenzando por mejorar la redacción de los artículos de las leyes que hacen referencia a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca o equivalente.

Como se ha señalado en otros trabajos, hay muchos desafíos por superar. Uno de los mas complejos, y que va más allá del tema de la gestión del agua, es lograr que la política de los países apoye los procesos de descentralización en general. El crear capacidades de gobernabilidad por cuencas se sustenta en la posibilidad de descentralizar la gestión del agua y darles mas poder de decisión a los actores locales.

Una vez aceptado que la gestión del agua debe hacerse por cuenca en la forma mas descentralizada posible el siguiente paso es legislar apropiadamente para establecer las organizaciones de recursos hídricos por cuenca con su respectiva agencia. El comité, consejo o mesa de agua no requiere ni debe tener personería jurídica pero si debe tenerlo la agencia de la cuenca que se crea para apoyar al consejo, comité o mesa. Esta personería debe permitirle cobrar por el agua con el fin de cubrir sus costos administrativos y disponer de recursos para invertir en la cuenca, elaborar estudios y planes y velar por que las intervenciones en la cuenca se hagan en forma ordenada entre otras actividades.

A pesar de ser necesaria la descentralización es también fundamental que los organismos de recursos hídricos por cuenca sean asistidos pero también fiscalizados por una entidad de nivel nacional. Esto significa que a nivel nacional exista un grupo de profesionales disponibles para apoyar las agencias de cuenca que se vayan creando. Ello es importante para crear una línea de acción que respete las políticas nacionales, evite que se altere arbitrariamente la conformación local de equipos técnicos y mantenga la ética y la calidad técnica de los equipos de las agencias de cuenca y sirva de fiscalizador.

Axel C. Dourojeanni

Diciembre 08, 2009

(28) Es muy interesantes los avances que se han logrado en el Brasil, como en el estado de Sao Paulo, en la instalación de comités de cuencas y los procesos que están conduciendo para instalar sus agencias de cuenca. Se destaca el apoyo dado por el Consorcio de las cuencas Piracicaba, Capivarí y Jundiaí para la instalación de la agencia de cuenca y el establecimiento de un sistema de cobranza por agua.

Nota: La agencia de agua de cuenca en el Brasil es una entidad creada en el ámbito del Comité de cuenca (Bacia) para actuar como su secretaria técnica y ser su brazo ejecutivo. Es responsable por el gerenciamiento de recursos financieros provenientes de la cobranza por el uso de los recursos hídricos efectuada por la propia agencia (fiscalizada por la ANA).

La naturaleza jurídica de las agencias de cuenca no esta definida por una disposición federal pero si establece que puede ser ejercida por delegación del comité a una entidad existente (Las funciones de la agencia de agua pueden ser delegadas a organizaciones civiles por indicación del comité de la cuenca, previa aprobación del Consejo Nacional o estadual de Recursos Hídricos).

El Estado de Sao Paulo para llenar el vacío de definición jurídica a establecido que la figura jurídica de la agencia de cuencas para el estado seria la de Fundación de Derecho Privado. A nivel Federal se esta estudiando que la figura jurídica deseada seria la de Consorcio Público.

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CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 5

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.  Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca

2.  La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.  Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.  La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.  La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.  Conclusiones

5. LA GESTIÓN DE LAS INTERVENCIONES EN UNA CUENCA

La complejidad de la gestión de cuencas radica sobre todo en que, en un sentido estricto, que “no se manejan ni se gestionan las cuencas” (Las cuencas y el agua se “manejan” solas y no necesitan la intervención humana) si no lo que se debe “manejar” son las intervenciones que se hacen en una cuenca. Por lo tanto lo que se debe hacer en la practica es “gestionar las intervenciones que el ser humano realiza en la cuenca” (19), con el fin de aprovechar  los recursos que ofrece y al mismo tiempo evitar o al menos minimizar conflictos entre los seres humanos y con el ambiente cuando se realizan acciones en un espacio unificado por el sistema hídrico y donde se generan toda clase de interferencias.

El desafío de los seres humanos es encontrar formas para ordenar las intervenciones, que se realizan en una cuenca, con muchos fines y múltiples actores, para que la capacidad productiva y de soporte de vida de la cuenca no se vea afectada y sirva para sustentar su población a largo plazo y cada vez con más calidad. La cuenca es un territorio que sirve para vincular las acciones humanas con el recurso mas importante para la vida que es el agua. El sistema de gestión debe tener como prioridad que se mantenga la capacidad de cosecha y regulación natural de captación y drenaje de la cuenca además de fomentar los usos sustentables de sus recursos.

El manejo de cuencas es precisamente el manejo de la superficie de la cuenca para conservar sus funciones de cosechadora (20) de agua mientras que la gestión integrada de recursos hídricos por cuencas son las acciones que se realizan para utilizar el agua cosechada. Ambos grupos de actividades son complementarias. A ello obviamente se suman cientos de otras intervenciones en las cuencas como las zonas urbanas, la explotación agrícola, la explotación minera, industrial, etc. que afectan la cosecha de agua y el agua misma.

El diseño de herramientas para que todas esas intervenciones den como resultado mas aspectos positivos que negativos es un desafío no menor. La instalación de organizaciones de gestión de recursos hídricos por cuenca es solo un primer paso que en la teoría debe permitir la aplicación de instrumentos que permitan la gestión integrada de toda la cuenca (planes de ordenamiento de uso del suelo por ejemplo).

En varios países las actividades que se orientan al manejo de las cuencas por un lado y la gestión del agua por el otro, son ejecutadas generalmente por diferentes instituciones y con muy diferentes alcances (21). Así las actividades de manejo de cuencas son ejecutadas por programas especiales, en la mayoría de los casos ligados al sector forestal (Chile) o en el sector agrícola (Perú). El problema adicional que esto ocasiona es que hoy en día el tema de manejo de cuencas abarca o debe abarcar mucho mas que una buena gestión de suelos, de bosques o de pastos. Lo que se debe lograr en la practica con un manejo integrado de cuencas es el ordenamiento de los usos del territorio de la cuenca para que faciliten la cosecha de agua y contribuyan a la gestión ambiental integrada por cuenca.

Las acciones de gestión del agua están vinculadas a las autoridades de aguas (adscritas al Ministerio de Medio Ambiente (Brasil, México), o al Ministerio de Obras Publicas (Chile) o a un sector de usuarios como el de Agricultura (Perú) (22). Al igual que las acciones de manejo de cuencas también se hacen con muy diferentes alcances. Algunos procesos de gestión de agua por ejemplo solo se limitan a la distribución del agua y no al control de la calidad de la misma. La gestión integrada del agua por cuenca, que articule aspectos ambientales, sociales y económicos, por ello es aun una aspiración no lograda en la mayoría de los países (23).

La integración de acciones de manejo de cuencas y de gestión del agua es mas facil de ver en cuencas relativamente mas pequeñas y en las cuales las descargas de agua son muy dependientes de lo que pasa en las zonas altas. Esto sucede por ejemplo en las cuencas del norte de Chile que dependen de la reserva de agua de los glaciares. En estas cuencas los usuarios de agua, aguas abajo, están mas conectados con las partes de las cuencas de donde obtienen agua, sobre todo las zonas más altas.

La vinculación directas entre manejo de cuencas y gestión del agua ocurre sobre todo en prácticamente todas las pequeñas cuencas alto andinas de Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, en las cuales los habitantes viven mas cerca la acción de las cuencas como cosechadoras de agua. Ellos perciben claramente la relación entre el agua que disponen y la forma como es captada y afectada por las intervenciones en la superficie de la cuenca, sobre todo en la parte alta. En cambio en grandes cuencas los usuarios de la parte baja rara vez se preocupan de las partes altas de la cuenca (las toman como “Black Box que capta agua).

Con el mejoramiento de la información y las comunicaciones es interesante anotar que hay nuevos actores que usufructúan del agua en las partes bajas de una cuenca que están interesados en el manejo de las cuencas altas de donde captan el agua (sobre todo si sus intereses económicos se han visto afectados por falta de agua). En este caos se integra las acciones de manejo de las cuencas que captan el agua con las de gestión del agua captada.

Por ejemplo la evidente erosión que colmata de sedimentos los reservorios que regulan el aporte de agua para la generación de hidroenergía como en Costa Rica y Ecuador y la creciente contaminación del agua que afecta sistemas de agua potable también ocasionado que algunas organizaciones se preocupen algo más de las cuencas de donde captan agua. Así el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) (24) mantiene un programa de manejo de cuencas en las cuencas donde tiene instaladas hidroeléctricas y en la Empresa de Agua potable de la ciudad de cuenca (ETAPA) (25) en Ecuador, se ha preocupado de la conservación de lagunas y manejo de cuencas de donde se capta agua para preservar la calidad del agua. En la cuenca del río Paute también se han financiado programas de manejo de cuencas sobre todo para controlar el aporte de sedimentos al embalse de generación de energía hidroeléctrica.

El territorio de una cuenca por lo tanto se espera que sirva para articular los intereses de los interventores para la prevención de conflictos basados en la elaboración de una visión común (26) y una estrategia para alcanzarla. El conocimiento de los limites que impone la naturaleza y un plan para alcanzar la visión consensuada (27) que ordene las intervenciones de tal forma que no afecten al medio ambiente, ni la calidad de vida ni a los intereses de los actores es la base para alcanzar dicha visión. Como ello es imposible lograrlo plenamente es necesario recurrir a una serie de herramientas como las que se aplican para la gestión de conflictos que surjan producto de las intervenciones efectuadas o por efectuarse y que deben ser solucionadas por negociación, mediación, arbitraje, juicios u otros medios.

La falta de logros de coordinación entre los atores de un consejo de cuenca o de agua por cuenca, tal como se señaló, obedece en buena parte a que muchas de estas organizaciones por cuencas aun no cuentan con equipos técnicos que presenten a los miembros de los consejos mesas o comités, proyectos alternativos que indiquen como lograr una coordinación entre instituciones, cuales son las ventajas, como se debe hacer, cuanto va a costar, como gestionar los conflictos, etc. de tal forma que los actores se interesen y además logren realizar acciones coordinadas.

Las propuestas mas claras que se hacen para lograr coordinar acciones y minimizar conflictos son las conformar una mesa de dialogo, formular un plan director (a veces sin previamente ponerse de acuerdo sobre una visión deseada), obtener financiamiento aplicar instrumentos económicos, fomentar la participación plena y otra variedad de opciones. Todas estas opciones son buenas y útiles en la medida que se apliquen en forma pensada y ordenada y sin que falten los elementos esenciales, tales como respaldo legal y financiero para que las organizaciones de recursos hídricos por cuencas puedan cumplir sus roles.

(1) Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundación Chile. axeldouro@hotmail.com , adourojeanni@fundacionchile.com

(2) Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 – Foz del Iguazú (Paraná – Brasil)

(19) No hay por ello “conflictos ambientales”, sino que son conflictos entre seres humanos y de estos con el ambiente. Lo que pasa es que no es mas facil responsabilizar a la naturaleza o a la fatalidad que a  notros mismos.

(20) Es una forma simplificada de decir que lo que se busca es que siga captando agua, que regule la descarga en forma natural (en forma de hielo, nieve o infiltrándola y almacenándola en acuíferos), que conserve su calidad. Se busca además que no erosione, ni cause inundaciones ni deslizamientos incontrolables. Todo ello para permitir que el agua se use en forma integrada y no cause daños. Esas son acciones de manejo de la cuenca.

(21) En Chile por ejemplo las actividades de manejo de cuencas están a cargo de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) mientras que la gestión del agua es ejecutada por el ministerio de Obras Publicas (MOP) y la gestión ambiental por cuencas por la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA).

(22) Es un error ubicar una autoridad de aguas dentro de un sector de usuario del agua que aun no ha sido corregido en el caso del Perú.

(23) Axel C. Dourojeanni, The Status of Integrated Water Management in Latin America and the Caribbean, Consultant, UNESCO Contract 1061.5.

(24) Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Unidad de Manejo de Cuencas. La Unidad de Manejo de Cuencas, a cargo de Marco Jaubert desarrolla, actividades que permiten un uso sustentable de los recursos naturales, sociales y económicos en cuencas prioritarias para el ICE.

(25) La ciudad de cuenca a través de su Empresa Publica Municipal de Teléfonos, Agua Potable y Alcantarillado –ETAPA- , trabaja desde 1984 para recuperar la calidad del agua de los ríos de la ciudad de Cuenca., siendo pionera a nivel de país y tomada como modelo para el resto de ciudades. En el periodo 1984-1989 realizo los estudios del plan maestro de control de la contaminación, inclusive antes de que entre en vigencia el Reglamento de Prevención y Control de la Contaminación del Recurso Hídrico, lo que releja la política y visión de ETAPA de preocuparse por la conservación del agua y el bienestar de los cuencanos.

Nota: Cuando no se dispone de una visión clara de lo que se desea lograr, ni un conocimiento adecuado de una cuenca, ni se establecen las reglas de intervención en una cuenca se generan mayores conflictos. Muchos de los comités de gestión de recursos hídricos por cuenca por ahora se orientan mucho mas a la gestión de conflictos ya creados que a establecer reglas y procedimientos para evitarlos o minimizarlos.

(27) No sirve hacer un “plan” (director, maestro, estratégico y otras denominaciones muy comerciales pero poco practicas), sin tener una VISIÓN previa que señale adonde se quiere llegar con la aplicación del plan.

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